Elena LAZĂR*

Faculté de droit, Université de Bucarest

Résumé : L’objectif de cet article est d’aborder la question des nouvelles minorités, et plus précisément les modalités de protection de leurs droits par rapport à la protection des droits des minorités nationales traditionnelles. La forte augmentation des migrations enregistrée au cours des dernières décennies a entraîné la formation et la consolidation, dans de nombreux États, de nouveaux groupes de minorités d’origine migratoire, pour lesquels on a commencé à utiliser de plus en plus le concept de « nouvelles minorités ». Après une introduction théorique dans laquelle j’aborde le contenu et l’évolution du terme de « nouvelle minorité », je présente certaines différences majeures entre les nouvelles et les anciennes minorités. L’article présente plusieurs réglementations juridiques, tant au niveau européen qu’international, qui font directement référence à la protection des nouvelles minorités, mais analyse également d’autres normes qui s’appliquent à toutes les minorités. Par ailleurs, on a tenté de mettre en évidence les moyens de garantir la protection des droits des nouvelles minorités dans plusieurs pays européens, ainsi que la position de l’UE et de la communauté internationale sur cette question.

Mots-clés : nouvelles minorités, minorités nationales, immigrants, protection des droits.

Introduction

Au cours des dernières décennies, on a assisté à une intensification alarmante du phénomène migratoire, tant au niveau international qu’en Europe notamment, avec des implications importantes sur les plans social, politique, économique et démographique. Les récentes augmentations du nombre d’immigrants et de réfugiés enregistrées dans les pays européens ont suscité de vifs débats et des tensions politiques concernant la protection des droits et l’intégration de ces communautés de migrants dans les pays de destination. L’intensité du phénomène migratoire est mise en évidence par plusieurs données statistiques relatives à la proportion de migrants dans la population totale de l’Union européenne. Ainsi, selon les données d’EUROSTAT, 44,7 millions de personnes, soit 9,9 % des 449,3 millions de personnes résidant dans l’UE au 1er janvier 2024, étaient nées en dehors de l’UE. Par ailleurs, 17,9 millions de personnes, soit 4,0 % des 449,3 millions de personnes résidant dans l’UE, étaient nées dans d’autres pays de l’UE[1] . Compte tenu du fait que la plus grande partie des immigrants provient de l’extérieur de l’Europe, on estime que « la question de l’immigration extra-européenne est devenue centrale et occupe une place déterminante dans l’avenir de
l’Europe »[2].  Dans ces conditions, où la proportion de personnes d’origine migratoire est devenue significative et ne cesse d’augmenter, on parle de plus en plus de l’émergence, aux côtés des minorités traditionnelles et historiques, de nouvelles collectivités pour lesquelles on utilise le terme de « nouvelles minorités ».  Contrairement aux anciennes minorités (ou minorités nationales/historiques), dont la présence a été acceptée et dont la préservation de la langue, de la culture et de l’identité ne suscite plus de grandes controverses, dans le cas des nouvelles minorités, les problèmes sont plus complexes et plus difficiles à résoudre. Les instruments utilisés pour la protection des droits des minorités ne s’appliquent traditionnellement qu’aux anciennes minorités. La question se pose de savoir comment protéger les droits des nouvelles minorités.

Pour déterminer quels sont les droits communs ou distincts dont bénéficient ou devraient bénéficier les anciennes et les nouvelles minorités, il est nécessaire d’analyser les différences et les similitudes entre ces deux catégories de minorités. Les différents groupes de minorités, anciens (nationaux/historiques) ou nouveaux, présentent certaines caractéristiques communes, mais cela ne signifie pas pour autant qu’ils bénéficient des mêmes droits : certains ne disposent que d’un minimum de droits, tandis que d’autres jouissent de droits substantiels. Bien que de nombreux décideurs politiques ou acteurs économiques de divers États reconnaissent la contribution des nouvelles communautés de migrants à la satisfaction des besoins en main-d’œuvre, mais aussi, d’un point de vue démographique, à l’augmentation de la population et à l’amélioration de sa structure, d’autres considèrent toutefois qu’un nombre élevé d’immigrants et de réfugiés soulève de nombreux problèmes d’intégration, de différences culturelles et linguistiques, ainsi que de préservation de la cohésion et de l’unité sociales. C’est la raison pour laquelle de nombreux États européens ont commencé à rechercher des modèles et des politiques d’intégration des nouveaux groupes minoritaires ainsi que des solutions pour la protection de leurs droits. Après quelques précisions sur l’apparition et l’évolution du terme « nouvelles minorités », nous avons mis en évidence certaines différences significatives entre les anciennes minorités (minorités nationales/historiques) et les nouvelles minorités. L’article comprend une brève analyse de certaines réglementations juridiques qui visent directement des aspects relatifs aux nouvelles minorités, mais qui s’appliquent également de manière générale à toutes les catégories de minorités. Quelques exemples concernant l’état de la protection des droits des communautés de migrants dans certains pays européens sont également présentés.

1. Le concept des « nouvelles minorités »

Au cours des deux dernières décennies, des changements importants sont intervenus dans la taille et la structure des minorités, notamment en raison de l’intensification du phénomène migrationnel à l’échelle européenne et internationale. Dans de nombreux États, de nouvelles communautés se sont formées et développées, différentes par leur culture, leur langue, leur religion ou leurs idéaux par rapport aux minorités nationales traditionnelles déjà existantes. C’est pourquoi le terme de « nouvelles minorités », dont on parle de plus en plus et sur lequel les États, comme les organismes internationaux ont des opinions divergentes, fait l’objet d’un débat croissant.

La première organisation internationale à avoir mentionné ce terme est l’OSCE qui, en 2004, a abordé cette question à l’occasion de la Déclaration d’Édinbourg. Ainsi, au chapitre III, paragraphe 60, de ce document, il est reconnu que « outre les minorités nationales « traditionnelles », il existe d’importantes « nouvelles » minorités dans plusieurs États participants de l’OSCE à la suite des migrations intervenues au cours des dernières décennies »[3]. Compte tenu de l’émergence de cette nouvelle catégorie de minorités, dont les problématiques diffèrent de celles des minorités nationales déjà reconnues, l’Assemblée parlementaire de l’OSCE a demandé au Haut-Commissaire pour les minorités nationales (HCNM) « une étude comparative sur les politiques d’intégration des démocraties consolidées et d’analyser leurs effets sur la situation des nouvelles minorités » (paragraphe 70 de la Déclaration)[4] . La réponse à la demande de l’Assemblée parlementaire de l’OSCE s’est concrétisée dans le rapport réalisé par le Migration Policy Group sur les politiques d’intégration dans les démocraties établies. Bien qu’aucune définition des nouvelles minorités n’ait été proposée, le rapport a conclu qu’il s’agit de « groupes minoritaires établis dans le pays dont la présence est le résultat d’une immigration plus récente ».[5] . La question des nouvelles minorités a été abordée par de nombreux auteurs, suscitant de nombreux débats et controverses dans la littérature spécialisée. Selon Roberta Medda-Windischer, « les nouvelles minorités désignent des groupes composés d’individus ou de familles qui ont quitté les territoires où ils vivaient et ont émigré vers d’autres pays »[6] .  Les causes à l’origine de ces déplacements de groupes de personnes étaient de nature économique, politique, humanitaire, etc. L’auteure souligne que les nouvelles minorités sont composées d’immigrants et de réfugiés, mais aussi de leurs descendants, qui vivent dans des pays autres que leurs pays d’origine. Il ressort des propos de l’auteure que les nouvelles minorités comprennent non seulement la première génération d’immigrants et de réfugiés, mais aussi leurs descendants, c’est-à-dire les deuxième et troisième générations d’individus d’origine migratoire, dont beaucoup sont nés dans les pays d’immigration. Dans ces conditions, si l’on tient compte du fait que les communautés d’immigrants ou de réfugiés incluent généralement leurs enfants nés dans les pays d’accueil, on peut alors considérer que le terme de « nouvelle
minorité » fait référence à la « minorité d’origine immigrée et non pas à celle de minorité issue de l’immigration »[7].  

Will Kymlicka, un autre auteur qui s’intéresse à la question des minorités, utilise pour ces nouvelles minorités le terme de « minorités ethniques », précisant qu’elles « sont constituées principalement de groupes d’immigrants qui quittent leur pays avec leur famille et, par conséquent, ne réclament généralement pas d’autonomie ni de droits d’auto-gouvernance, mais souhaitent néanmoins s’intégrer »[8]. Il convient de souligner que la forte augmentation du nombre d’immigrants dans certains pays européens s’est produite avec l’accord des décideurs de ces États, qui reconnaissent la contribution importante des nouvelles minorités à la main-d’œuvre ainsi qu’à l’amélioration de la structure démographique et à la croissance de la population. À l’inverse, d’autres États considèrent que l’augmentation massive du nombre d’immigrants dans certains pays exerce une pression économique et politique sur les gouvernements pour l’intégration de ces groupes de personnes de cultures, de religions et de langues différentes, etc. Selon certains auteurs, « l’intégration d’un grand nombre d’immigrants peut entraîner de sérieuses difficultés, non seulement d’un point de vue logistique et en termes de ressources, mais aussi en raison du manque d’acceptation sociale de la part de la majorité culturelle »[9] .

2. Différences entre les minorités nationales et les nouvelles minorités

L’analyse du concept de « nouvelles minorités » ne peut être approfondie qu’en mettant en évidence les différences par rapport au concept de minorités nationales. Il est très important de classer les nouvelles communautés soit dans la catégorie des nouvelles minorités, soit dans celle des minorités nationales historiques, car de nombreux États mettent en place des systèmes de protection des droits différents selon les deux cas. Le terme de minorités nationales (traditionnelles, historiques) désigne « les communautés dont les membres ont une langue, une culture ou une religion distinctes par rapport au reste de la population et qui sont devenues des minorités à la suite du redécoupage des frontières internationales, ayant vu la souveraineté de leurs territoires passer d’un pays à un autre »[10]. Ainsi, l’une des principales caractéristiques des minorités nationales réside dans la durée longue de résidence sur le territoire de l’État concerné. D’autre part, les nouvelles minorités désignent des « groupes minoritaires établis dans le pays dont la présence est le résultat d’une immigration plus récente »[11].  Une autre distinction entre ces deux groupes de minorités réside dans le fait que, généralement, les personnes appartenant aux minorités historiques bénéficient de la citoyenneté de l’État, tandis que les autres groupes de personnes, d’origine migratoire, ne la possèdent pas. À cet égard, même les États qui ne soutiennent pas l’existence de la citoyenneté ou de la nationalité comme condition nécessaire pour qu’une minorité bénéficie de la protection de ses droits par le biais d’instruments internationaux « considèrent généralement comme légitime que l’État puisse réserver un traitement plus favorable aux minorités nationales « de souche » (ou « historiques »), établies de longue date dans le pays, qu’aux minorités issues d’une immigration plus ou moins récente »[12] . Troisièmement, les anciennes et les nouvelles minorités se distinguent également par la manière dont elles sont reconnues en tant que minorités dans les États concernés. Dans certains États européens, les minorités nationales ont été reconnues dans des textes juridiques, voire dans les constitutions. En revanche, les nouvelles communautés d’origine migratoire ne sont pas reconnues comme minorités nationales, elles sont privées de certains droits dont bénéficient les minorités traditionnelles « et sont protégées par le principe général de non-discrimination, mais ne disposent pas de droits spécifiques en tant que groupe »[13]. Il convient également d’inclure dans la liste des différences entre ces deux catégories de minorités, le fait qu’elles réagissent différemment par rapport à la population majoritaire. En règle générale, les communautés composées d’immigrants et de réfugiés acceptent que leur vie et celle de leurs enfants dépendent dans une large mesure de l’interaction avec les institutions gérées dans la langue de la majorité et s’efforcent autant que possible de s’intégrer le plus rapidement possible dans la société, sans mettre particulièrement l’accent sur la préservation de leur identité. Au contraire, les minorités traditionnelles tentent, par diverses actions politiques et économiques, de résister à l’assimilation par la population majoritaire, dans le but de préserver leur langue et leur culture, ainsi que de maintenir et de développer leur identité.

On peut également parler de différences entre les minorités traditionnelles et les nouvelles minorités en ce qui concerne leur mode d’organisation et le soutien que l’État leur fournit, dans leurs démarches. En principe, les organisations et associations des communautés d’immigrés (les nouvelles minorités) ne sont pas interdites par les autorités étatiques, mais elles ne sont pas non plus promues ou soutenues de manière adéquate, contrairement aux organisations des minorités traditionnelles qui bénéficient de certains avantages consacrés dans des textes juridiques.

Bien qu’il existe de nombreuses différences entre les anciennes et les nouvelles minorités (..), elles partagent également certains points communs. Les deux catégories de minorités, à des degrés divers et par des moyens différents, s’efforcent de préserver leur identité, leur religion, leur langue et leur culture. L’existence de différences entre les deux catégories de minorités, mais aussi les politiques d’intégration différentes des États d’accueil, influencent le système de protection des droits des nouvelles communautés. Les modalités de protection des droits des nouvelles communautés suscitent de nombreux débats et controverses. Tout d’abord, la distinction entre les nouvelles minorités et les minorités traditionnelles soulève «certains problèmes sur le plan moral et philosophique car les différences de traitement entre les deux catégories sont difficiles à justifier entièrement par le seul argument de l’antériorité des minorités historiques »[14] . Deuxièmement, il n’est pas facile, ni confortable, pour un État de définir et de justifier la frontière entre ces deux catégories, à savoir après combien de générations une collectivité composée d’immigrants et de réfugiés pourrait être considérée comme une minorité nationale, historique. Ce ne sont là que quelques raisons, parmi tant d’autres, qui ont conduit certains auteurs à estimer qu’« il faudrait éviter de faire une distinction stricte entre les « nouvelles » minorités et les « anciennes », en excluant les premières et en incluant les secondes, car cette distinction paraît relativement artificielle »[15]. Cependant, l’auteur susmentionné[16] estime que les minorités nationales devraient bénéficier de droits plus solides par rapport à ceux qui sont arrivés plus récemment dans les pays de destination, une solution adoptée par de nombreux États européens.

3. Quelques dispositions juridiques relatives à la protection des droits des nouvelles minorités

L’émergence du concept de « nouvelles minorités » et l’augmentation marquée du nombre d’immigrants et de réfugiés, observée notamment au cours des deux dernières décennies, ont suscité de nombreux débats et controverses quant à la manière de protéger les droits de ces communautés. La question de la protection des droits des nouvelles minorités a constitué et constitue toujours une préoccupation constante tant pour les décideurs de nombreux pays que pour certaines institutions ou organisations européennes ou internationales. Ces actions se sont concrétisées par des réglementations visant, directement ou indirectement, à clarifier certains aspects relatifs aux droits des nouvelles minorités. Il convient de préciser d’emblée que, bien que la protection des droits des nouvelles minorités puisse généralement être assurée par des normes communes à toutes les minorités, comme les normes qui visent la protection des droits de l’homme, il existe également des situations où cela se fait par le biais de normes se rapportant exclusivement aux nouvelles collectivités. Nous aborderons ci-après quelques-unes d’entre elles.

Convention-cadre pour la protection des minorités nationales

Il convient de préciser que les instruments européens ou internationaux relatifs à la protection des droits des minorités ne sont pas explicites quant à l’inclusion ou l’exclusion des nouvelles minorités de la protection de leurs droits. Ainsi, certains articles ne peuvent être invoqués que par les communautés traditionnelles et historiques, tandis que d’autres clauses peuvent s’appliquer également aux nouvelles minorités. Considérée comme l’instrument européen le plus important dans le domaine de la protection des minorités, la Convention-cadre[17] ne comprend que trois articles qui subordonnent les droits des minorités à l’existence de liens traditionnels (article 10.2, article 11.3, article 14.2). Il en résulte donc que, à l’exception des trois articles mentionnés ci-dessus, cet instrument pourrait s’appliquer en théorie aux nouvelles communautés de migrants ou de réfugiés. De plus, selon le rapport explicatif[18] , le terme « résidence traditionnelle » ne fait pas nécessairement référence aux minorités historiques, mais « uniquement à celles qui résident encore dans la même zone géographique »[19] . On pourrait donc en conclure que les nouvelles minorités, issues de l’immigration, peuvent également bénéficier des dispositions des articles mentionnés ci-dessus. D’autre part, en dehors des trois articles mentionnés, toutes les autres dispositions de la Convention-cadre protègent tous les individus appartenant à « des minorités nouvelles ou anciennes, tous les groupes reconnus ou non officiellement comme minorités, toutes les personnes possédant ou non la nationalité de l’État dans lequel elles résident »[20] .

La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires constitue un instrument extrêmement important pour la protection des droits des minorités au niveau européen, en ce qui concerne les langues qu’elles parlent, mais elle n’est pas favorable aux nouvelles minorités, aux immigrants et aux réfugiés. Bien que la Charte n’établisse pas de liste des langues européennes correspondant à la notion de langues régionales ou minoritaires, elle précise toutefois à l’article 1er qu’il s’agit des « langues pratiquées par des ressortissants de l’État qui sont différentes de la (des) langue(s) pratiquée(s) par le reste de la population de l’État, mais qui, bien que traditionnellement pratiquées sur le territoire de l’État, ne peuvent pas être rattachées à une aire géographique particulière de celui-ci »[21] . Par ailleurs, l’article souligne clairement que son système de protection n’inclut ni les dialectes de la (des) langue(s) officielle(s) de l’État ni les langues des migrants. On constate que ce document européen exclut clairement de la protection les langues des nouvelles communautés de migrants.

La Recommandation 1201 du Conseil de l’Europe[22] souligne sans réserve que « la possession de la nationalité de l’État de résidence » constitue une « condition du statut de minorité »[23] .Cette condition découle de la définition que la Recommandation propose à l’article 1er pour le terme de minorité, à savoir « résident sur le territoire de cet État et  en sont citoyens, et entretiennent des liens anciens, solides et durables avec cet État ». Nous constatons donc que dans ce cas (Recommandation 1201), la position du Conseil de l’Europe est rigide, limitant l’accès à une protection adéquate des étrangers, des immigrants et d’autres catégories de personnes non-ressortissantes. Cette position est également soutenue dans la Résolution 1985 (2014)[24], qui, au point 3, « rappelle par ailleurs la définition des minorités nationales énoncée dans sa Recommandation 1201 (1993) ».

Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP)

Considéré comme le premier traité international à portée mondiale faisant référence à la protection des droits des minorités, il pourrait concerner indirectement, du moins en théorie, les droits des nouvelles minorités. L’article 27 du Pacte précise que « dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d’avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d’employer leur propre langue »[25]. L’analyse de l’article 27 permet de constater qu’il ne fait pas référence aux citoyens, mais aux personnes appartenant à des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques. Cette interprétation est également étayée par les dispositions de l’article 26 du PIDCP qui précise que « toutes les personnes sont égales devant la loi et ont droit, sans discrimination, à une protection égale de la loi »[26] . En conséquence, sont protégées, conformément à l’article 27 du Pacte, les personnes « qui appartiennent à un groupe et qui partagent en commun une culture, une religion et/ou une langue »[27] . Bien que les deux articles mentionnés ci-dessus semblent indiquer que toutes les personnes appartenant à des minorités jouissent de certains droits, l’article 25 du Pacte établit toutefois une distinction claire entre les citoyens et les non-citoyens. Selon cet article, seuls les citoyens peuvent jouir de certains droits : (a) de prendre part à la direction des affaires publiques, (b) de voter et d’être élu lors des élections… (c) d’accéder, dans des conditions générales d’égalité, aux fonctions publiques de son pays.

À cet égard,dans saRecommandation générale de 1994, la Commission des droits de l’homme des Nations Unies a établi qu’il est important de « ne pas exiger la citoyenneté comme condition nécessaire pour évaluer la détermination du statut des minorités et la protection des minorités »[28] . De plus, dans son Observation n° 23 de 1994, au paragraphe 5.2, la Commission des droits de l’homme des Nations Unies ainterprété l’article 27 du PIDCP en soulignant que « L’article 27 confère des droits aux personnes appartenant aux minorités qui existent dans l’État partie. Compte tenu de la nature et de la portée des droits énoncés dans cet article, il n’est pas justifié de déterminer le degré de permanence que suppose le terme « exister »[29] . Par conséquent, selon la Commission, la citoyenneté et la nationalité ne peuvent constituer des critères permettant d’exclure certains groupes de personnes de la protection de leurs droits. Nous constatons donc qu’au niveau international, en matière de protection des droits des nouvelles minorités, l’approche est plus favorable à celles-ci que certaines réglementations appliquées au niveau régional européen.

4. L’approche nationale

En ce qui concerne la situation dans différents pays européens, la protection des droits des nouvelles minorités en vertu d’une législation spécifique aux minorités dépend, dans de nombreux cas, de l’octroi ou non du statut de minorité nationale. Les conditions requises pour l’octroi du statut de minorité nationale varient d’un pays à l’autre et il n’existe pas de procédures uniformes à cet effet. Dans de nombreux États européens, la règle consiste à n’accorder le statut de minorité nationale à certains groupes de personnes vivant sur leur territoire qu’à la condition qu’elles aient la nationalité de l’État concerné et qu’elles présentent des liens solides et durables tels que définis dans la Recommandation 1201[30] . Nous présenterons ci-après les conditions et les modalités d’octroi de ce statut dans le cas de quelques États européens.

Dans le cas de la Roumanie, on ne peut pas parler d’une procédure spéciale et explicite adoptée pour déclarer une communauté ethnique comme minorité nationale.  En l’absence d’une procédure spéciale en Roumanie, la reconnaissance en tant que minorités nationales des nouveaux groupes ethniques composés d’immigrants ou de réfugiés repose sur les dispositions de plusieurs textes législatifs. La procédure d’octroi du statut de minorité nationale repose sur la définition figurant dans la loi n° 208/2015[31] , art. 56, al. 3 : « On entend par minorité nationale l’ethnie représentée au Conseil des minorités nationales ». Sans entrer dans les détails, les groupes ethniques, linguistiques ou religieux devraient suivre les étapes suivantes :

1.  Création de l’association (organisation) des citoyens appartenant à des minorités ethniques[32] .
2.  Reconnaissance du statut d’utilité publique de l’association (organisation) de citoyens  appartenant à des minorités ethniques, par le Secrétariat général du gouvernement[33] .
3. Obtention d’un siège au Parlement par la participation aux élections législatives.
4. Obtention du statut de membre au sein du Conseil des minorités nationales[34] .

On estime qu’en Roumanie, « le cadre juridique permettant l’affirmation et la promotion des éléments qui composent l’identité spécifique des minorités nationales constitue, dans la même mesure, la garantie de la promotion du multiculturalisme, lui-même prémisse de la diversité culturelle et de l’interculturalisme »[35] .

En Hongrie, où le terme de « minorité nationale »[36] a été remplacé par celui de « nationalité », outre les autres conditions nécessaires à la reconnaissance d’un groupe en tant que minorité nationale (13 minorités nationales sont reconnues), la Loi sur l’ s droits des nationalités stipule à l’article 1 que « une nationalité désigne tout groupe ethnique résidant en Hongrie depuis au moins un siècle… »[37] . Cette longue période de résidence sur le territoire hongrois éloigne considérablement les nouvelles minorités de l’obtention du statut de minorité nationale et, par conséquent, de la protection dont bénéficient les autres groupes ethniques reconnus comme minorités nationales.

Tout comme en Hongrie et dans le cas de la Pologne, les nouvelles minorités doivent remplir une condition plus difficile à satisfaire concernant la résidence de longue durée sur le territoire du pays. Ainsi, selon la Loi sur les minorités nationales et ethniques, et sur la langue régionale, « une minorité nationale, au sens de la présente loi, est un groupe de citoyens polonais qui répond à toutes les conditions suivantes : […] ses ancêtres ont occupé le territoire actuel de la République de Pologne depuis au moins cent ans »[38] . Il est clairement précisé que, dans ce cas, les nouvelles communautés devraient résider sur le territoire de la Pologne depuis au moins cent ans et acquérir la nationalité polonaise pour obtenir le statut de minorités nationales.

En Estonie, conformément à l’article 1er de la Loi sur l’autonomie culturelle des minorités nationales[39] , « sont considérés comme « minorité nationale » les citoyens estoniens qui résident sur le territoire de l’Estonie et qui entretiennent des liens de longue date, solides et durables avec l’Estonie ». Ainsi, dans ce cas également, les groupes ethniques souhaitant obtenir le statut de minorité nationale doivent remplir au moins deux conditions, à savoir la possession de la nationalité et des liens solides et durables avec l’Estonie. C’est l’une des raisons pour lesquelles le Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales[40] a recommandé à l’Estonie de s’efforcer de réduire le nombre de personnes sans citoyenneté en facilitant l’accès à la citoyenneté pour les résidents de longue durée.

Dans le cas de la Serbie également, la loi sur la protection des droits et libertés des minorités nationales fixe plusieurs conditions pour qu’une communauté obtienne le statut de minorité nationale, ce qui rend l’accès à ce statut assez difficile pour les nouvelles minorités. Ainsi, selon la loi, « une minorité nationale consiste en tout groupe de citoyens de la République de Serbie, qui est suffisamment représentatif en nombre et…… il appartient à l’un des groupes de résidents, ayant des liens étroits et durables avec le territoire de la République de Serbie »^[41] .

Dans le cas de la Suède, la loi sur les minorités nationales et les langues minoritaires ne contient pas de définition des minorités nationales et ne précise pas non plus les conditions qu’un groupe ethnique doit remplir pour obtenir le statut de minorité. La loi stipule clairement et de manière restrictive qu’en Suède, « les minorités nationales sont les Juifs, les Roms, les Samis, les Finlandais de Suède et les Tornédaliens, conformément aux obligations de la Suède en matière issues de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (NE 2000:2) et de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires »[42] . Ainsi, en dehors des cinq minorités traditionnelles, la loi n’offre pas aux nouveaux groupes ethniques la possibilité d’obtenir le statut de minorité nationale.

L’analyse des réglementations applicables aux nouvelles minorités présentées ci-dessus, de la manière dont la problématique de ces communautés est traitée dans plusieurs pays européens ainsi que des commentaires de la littérature spécialisée[43] permet de dégager trois options concernant la protection des droits de cette catégorie de minorités

1. le maintien de la séparation et de la distinction entre les minorités nationales et les nouvelles minorités, ce qui a comme conséquence l’exclusion de ces dernières de la protection offerte par la Convention-cadre au niveau régional européen.

2. l’intégration des nouvelles minorités composées de migrants et de réfugiés dans le système européen actuel de protection des minorités, option déjà appliquée par certains États européens et également recommandée par certaines organisations internationales

3. la mise en place d’« un nouveau système de protection des droits des minorités qui englobe à la fois les minorités nationales, historiques et les nouvelles minorités »[44], dans le cadre duquel toutes les minorités bénéficieraient de certains droits universels, tandis que les minorités nationales devraient également bénéficier de certains droits supplémentaires.

Nous estimons que cette troisième option mériterait une plus grande attention dans l’hypothèse où elle parviendrait à établir un système d’application générale pour la protection des droits de toutes les catégories de minorités, tout en prévoyant effectivement une certaine spécificité/des droits spécifiques pour les minorités nationales/historiques.

Conclusions

L’analyse de la situation de la protection des droits des nouvelles minorités dans plusieurs pays européens, des conditions d’octroi par ces derniers du statut de minorités nationales, ainsi que de certains travaux doctrinaires spécialisés, nous permet de constater qu’il existe généralement une tendance à retarder leur accès au système de protection appliqué aux minorités nationales.Nous pouvons affirmer que, dans le contexte actuel d’une augmentation continue et marquée du phénomène migratoire, la question des nouvelles minorités qui se sont formées et développées dans de nombreux États doit devenir une préoccupation majeure pour les institutions et organismes internationaux compétents. Le présent article conclut qu’il existe un intérêt et un potentiel importants dans la promotion des droits des nouvelles minorités tant au niveau européen, qu’international, bien qu’aucun consensus n’ait encore été atteint quant à la méthode à utiliser. Aussi le rapporteur national sur la protection de minorités, monsieur Nicolas Levrat, souligne que même avec « l’approche de l’UE en matière de lutte contre la discrimination, qui couvre tous les groupes minoritaires, y compris les migrants et leurs descendants, la Commission européenne devrait adopter un cadre plus complet pour les droits des minorités. Cela permettrait d’assurer une approche plus cohérente des questions relatives aux minorités dans l’ensemble de l’UE et de répondre aux besoins des minorités linguistiques, qui sont actuellement laissées de côté dans les stratégies et les politiques de l’UE »[45]. Nous estimons toutefois que, dans la reconstruction et la mise en œuvre d’un nouveau système de protection des droits incluant à la fois les anciennes (minorités nationales) et les nouvelles minorités, il faut tenir compte du fait que ces deux catégories présentent néanmoins des problèmes particuliers et des différences à bien des égards. C’est pourquoi nous estimons qu’il est difficile de trouver un système de protection unique et cohérente applicable à toutes les minorités, et que ce processus est généralement complexe, impliquant des débats sérieux et des compromis.

---

* Professeure associée, PhD, Faculté de droit de l’Université de Bucarest (Roumanie) ; avocate spécialisée en droit des droits de l’homme ; arbitre à la Cour permanente d’arbitrage (CPA) ; courriel : elena.lazar@dreptl.unibuc.ro

Les opinions exprimées dans cet article n’engagent que l’auteur et ne reflètent en aucun cas la position des institutions auxquelles elle appartient.

[1] EUROSTAT, Diversité de la population de l’UE par nationalité et pays de naissance,https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=EU_population_diversity_by_citizenship_and_country_of_birth

[2] Yona Cherki, Intégration des étrangers et protection des minorités : étude comparée du droit international et du droit européen, Droit. Université Panthéon-Sorbonne-Paris I, 2017, p. 8

[3] Déclaration de l’Assemblée Parlementaire de l’OSCE et résolutions adoptées lors de la treizième session annuelle a Edinbourg, du 5 au 9 juillet 2004 https://www.oscepa.org/en/documents/annual-sessions/2004-edinburgh/declaration-11/232-edinburgh-declaration-eng/file   

[4] Nihal Eminoğlu, « Nouvelle minorité » : Nouveau concept de la nouvelle Europe. Quelle articulation des normes en droit international pour la protection des nouvelles minorités ?, Annales XLVIII, n° 65s, 2016, p. 16

[5] Nihal Eminoğlu, p. 16

[6] Roberta Medda-Windischer, Minorités anciennes et nouvelles : gouvernance de la diversité et cohésion sociale du point de vue des droits des minorités, Acta Univ. Sapientiae, Études européennes et régionales, 11 (2017), p. 27

[7] Nihal Eminoğlu, p. 18

[8] Will Kymlicka, Multicultural Citizenship: A liberal theory of minorities rights, Oxford University Press, New York, 2003, p. 102

[9] Andrei Dragan, « New Minorities » in the States Parties to the Framework Convention: The Importance of Self-Identification and Recognition, Pécs Journal of International and European Law – 2018/I, p. 104

[10] Roberta Medda-Windischer, « Minorités anciennes et nouvelles : gouvernance de la diversité et cohésion sociale du point de vue des droits des minorités », Acta Univ. Sapientiae, Études européennes et régionales, 11 (2017), p. 26

[11] Nihal Eminoğlu, p. 16

[12] José Woehrling, Les trois dimensions de la protection des minorités en droit constitutionnel comparé, Rapport général présenté lors des Journées mexicaines de l’Association Henri Capitant à Mexico et Oaxaca du 18 au 25 mai 2002, p. 107

[13] Katharina Crepaz, « Old » vs. « new » minorities – an identity-based approach to the distinction between autochthonous and immigrant minorities, Migration Letters, mai 2016, volume 13, n° 2, p. 204

[14] José Woehrling, Les trois dimensions de la protection des minorités en droit constitutionnel comparé, Rapport général présenté lors des Journées mexicaines de l’Association Henri Capitant à Mexico et Oaxaca du 18 au 25 mai 2002. p.109

[15] Asbjørn Eide cité par Yona Cherki. Intégration des étrangers et protection des minorités : étude comparée du droit international et du droit européen. Droit. Université Panthéon-Sorbonne-Paris I, 2017, p. 181

[16] Idem, p. 181

[17] Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, Conseil de l’Europe, Série des traités européens – n° 157, Strasbourg, 1er février 1995

[18] Rapport explicatif à la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, Conseil de l’Europe, Série des traités européens – n° 157, Strasbourg, 1er février 1995, paragraphe 66

[19] Roberta Medda-Windischer, p. 33

[20] Idem, p. 33

[21] Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, Conseil de l’Europe, Série des traités européens – n° 148, Strasbourg, 5 janvier 1992, https://rm.coe.int/168007c07e

[22]  Recommandation 1201 relative à un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme sur les droits des minorités nationales, Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, 1993.

[23] Yona Cherki. Intégration des étrangers et protection des minorités : étude comparée du droit international et du droit européen. Droit. Université Panthéon-Sorbonne-Paris I, 2017, p. 180

[24] Résolution 1985 (2014), La situation et les droits des minorités nationales en Europe, Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe,

[25] Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), adopté le 16 décembre 1966 par l’Assemblée générale des   Nations unies dans sa résolution 2200 A (XXI), art. 27

[26] Idem, art. 26

[27] Nihal Eminoğlu, p. 22

[28] Idem

[29] Comité des droits de l’homme, Observation générale adoptée par le Comité conformément au paragraphe 4 de l’article 40 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

[30] Yona Cherki. Intégration des étrangers et protection des minorités : étude comparée du droit international et du droit européen. Droit. Université Panthéon-Sorbonne-Paris I, 2017, p. 173

[31] Loi n° 208/2015 relative à l’élection du Sénat et de la Chambre des députés, ainsi qu’à l’organisation et au fonctionnement de l’Autorité électorale permanente

[32] Ordonnance du gouvernement n° 26 du 30 janvier 2000 relative aux associations et aux fondations

[33] Loi n° 246 du 18 juillet 2005 portant approbation de l’ordonnance du gouvernement n° 26/2000 relative aux associations et fondations, Journal officiel n° 656 du 25 juillet 2005

[34] Décision du gouvernement n° 589 du 21 juin 2001 relative à la création du Conseil des minorités nationales (Journal officiel n° 365 du 6 juillet 2001)

[35] Aurescu Bogdan, Elena Lazăr, Le droit international de la protection des minorités nationales, Éditions Hamangiu, 2019, p. 214

[36] La loi sur les droits des minorités nationales et ethniques (loi LXXVIII de 1993)

[37] La loi CLXXIX de 2011 sur les droits des nationalités a été adoptée par le Parlement hongrois le 19 décembre 2011

[38] Loi sur les minorités nationales et ethniques, et sur la langue régionale, adoptée le 6 janvier 2005 par le Sejm (Parlement) et signée par le président le 24 janvier 2005

[39] Loi sur l’autonomie culturelle des minorités nationales, adoptée le 28 novenbre 1993, Estonie

[40] Le Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales adopte le 3 février 2022 son cinquième avis sur l’Estonie

[41] Loi sur la protection des droits et libertés des minorités nationales, 2002, qui a été modifiée à plusieurs reprises par la suite. La version présentée ici est celle de 2018.

[42] Loi n° 724 de 2009 sur les minorités nationales et les langues minoritaires, article 2

[43] János Fiala-Butora, Allies or foes? Does the inclusion of new minorities undermine or strengthen the European system of minority protection?, Hungarian Journal of Legal Studies 65 (2024) 4, p. 476

[44] Idem, p. 478

[45]https://www.ohchr.org/en/press-releases/2026/01/eu-must-end-double-standards-minority-protection-un-expert