Oana-Mihaela SALOMIA*
Université de Bucarest
Résumé: À l’heure actuelle, l’adhésion de l’Union européenne à la Convention de Bucarest est-elle nécessaire et opportune? C’est une question qui reste d’actualité et qui interroge aussi sur l’application de la Convention par les Parties contractantes dans le contexte du conflit en Ukraine. L’analyse ci-dessous présente brièvement les compétences de l’Union européenne dans le domaine de l’environnement, le cadre juridique de l’adhésion à la Convention en tant que priorité de l’Union et le status-quo des relations entre les parties contractantes de la Convention et l’Union européenne comme élément d’actualité de la recherche qui n’a pas été encore pris en compte. Dans ce cadre, la démarche scientifique peut être développée pour intégrer l’image de la mer Noire après-guerre et la potentielle nouvelle position de l’Union par rapport à la Convention.
Mots-clés: compétences de l’Union européenne, Convention de Bucarest, adhésion, conflit en Ukraine.
Abstract: At present, is the accession of the European Union to the Bucharest Convention necessary and opportune? This is a question that remains relevant, but which may call into question the application of the Convention by the contracting Parties in the context of the conflict in Ukraine. The analysis below briefly presents the competences of the European Union in the field of the environment, the legal framework for accession to the Convention as a priority of the Union and the status quo of relations between contracting Parties to the Convention and the European Union as a current element of research which has not yet been taken into account. In this context, a scientific approach can be developed to integrate the image of the post-war Black Sea and the potential new position of the Union in relation to the Convention.
Key-words: competences of the European Union, Bucharest Convention, accession, conflict in Ukraine.
1. Considérations générales
L’idée européenne a toujours représenté une notion complexe qui définit le développement politique, économique et social même du continent européen qui a été mise en place par les Communautés européennes après la deuxième guerre mondiale.
Aujourd’hui, l’Union européenne s’est élargie vers la mer Noire, une région riche en histoire et ressources; de plus, on considère que la sécurité[1] et le bien-être des citoyens de l’Union dépend, à la fois, de ce qui offert la mer Noire et ses voisins, c’est pourquoi l’Union essaie d’y être présente en vertu des compétences acquises comme organisation internationale intergouvernementale d’intégration.[2]
La présence de l’Union dans cette région suppose, à la fois, l’adhésion à la Convention de lutte contre la pollution dans la mer Noire signée par les Etats riverains, qui, dans leur plupart, ont, dans nos jours, une relation spéciale avec l’Union. Mais cette adhésion ne s’est jamais produite à des raisons juridiques et politiques (l’opposition de certains Etats signataires de la Convention), bien qu’elle ait été une priorité pour l’Union.
Du point de vue académique, notre recherche montre que l’actuel conflit en Ukraine a changé la perspective concernant l’adhésion de l’UE à la Convention de Bucarest. Depuis l’année dernière, l’Ukraine est un État candidat à l’adhésion à l’UE et à l’avenir les négociations pour l’application des règles de l’UE dans la législation nationale seront ouvertes. La Turquie reste officiellement un État candidat à l’adhésion à l’UE même si les négociations d’adhésion n’avancent pas. La Géorgie a également demandé à devenir membre de l’UE.
2. Le cadre de l’adhésion de l’Union européenne à la Convention de Bucarest
La qualité d’État membre d’une organisation internationale intergouvernementale d’intégration[3], telle que l’Union européenne implique l’attribution des pouvoirs législatifs à cette structure supranationale dans des domaines spécifiques, par le biais d’un traité international.
2.1 Compétences de l’UE en matière de politique environnementale marine
Les sources du droit de l’environnement de l’UE par lesquelles l’Union exerce ses compétences sont représentées par: les sources primaires – les traités de l’UE; le droit secondaire, dérivé (actes législatifs); les accords internationaux auxquels l’Union est partie et les arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne.
En ce qui concerne les compétences de l’UE, qui ont fait l’objet des recherches scientifiques précises, l’environnement est progressivement devenu un domaine de compétence partagée avec les États membres selon l’art. 4 al. 2 (e) du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.[4] L ‘Acte Unique Européen a introduit le principe de la subsidiarité au sein de cette politique, principe qui permet à l’UE d’intervenir dans des domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, uniquement si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être atteints de manière satisfaisante par les États membres, ni au niveau central, ni au niveau régional et local, mais qui, en raison des dimensions et des effets de l’action envisagée, peuvent être mieux réalisés au niveau de l’Union (art. 5, paragraphe 3, du Traité sur la Union européenne). Ainsi, l’UE peut adopter des actes législatifs afin d’harmoniser la législation des États membres dans ce domaine en tant qu’élément de l’intégration européenne.
Le domaine de l’environnement est aussi complexe que celui de l’agriculture et des transports, domaines de compétence partagée, devenues de compétence exclusive par exercice de l’Union.
Plus précisément, pour la protection de l’environnement marin, on a adopté la Directive 2008/56/CE du Parlement Européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre « stratégie pour le milieu marin »)[5] qui « met en place un cadre permettant aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour réaliser ou maintenir un bon état écologique du milieu marin au plus tard en 2020 ». Conformément à la Directive, « les États membres tiennent dûment compte du fait que les eaux marines placées sous leur souveraineté ou leur juridiction font partie intégrante des régions marines suivantes: a) la mer Baltique; b) l’Atlantique du Nord-Est; c) la mer Méditerranée; d) la mer Noire ».
Cet acte législatif tient compte du fait que la protection de ces régions marines ne peut se réaliser qu’en coopération avec les États tiers, là où il est le cas, « coopération régionale » représentant la « coopération et coordination des activités entre des États membres et, chaque fois que possible, des pays tiers partageant la même région ou sous-région marine, aux fins de l’élaboration et de la mise en œuvre de stratégies marines ». De plus, il est évident que la directive « s’applique à toutes les eaux marines (…), et prend en compte les effets transfrontaliers sur la qualité du milieu marin des États tiers appartenant à une même région ou sous-région
marine ».
Quant à la compétence des États membres en matière de politique environnementale, conformément à l’art. 191 par. 4 du TFUE, « dans leurs domaines de compétence respectifs, l’Union et les États membres coopèrent avec les pays tiers et avec les organisations internationales compétentes.[6] Les modalités de coopération de l’Union peuvent faire l’objet d’accords entre l’Union et les tiers concernés ».
Parallèlement, la protection de l’environnement est assurée par des traités internationaux bilatéraux ou multilatéraux conclus par les États membres de l’UE avec des pays tiers, sous les auspices des Nations Unies; en outre, l’Union européenne contribue au strict respect et au développement du droit international, en tant que son objectif général, y compris le respect des principes de la Charte des Nations Unies (art.3.5 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne). Cette base juridique permet à l’Union à accéder elle-même aux conventions internationales pour mieux garantir la protection de l’environnement au niveau international.[7]
2.2 Le processus d’adhésion de l’UE à la Convention de Bucarest
La Convention de Bucarest a été conclue en 1992, avant que la Roumanie et la Bulgarie deviennent membres de l’UE, et comme traité international a établi un mécanisme de lutte contre la pollution de la mer Noire par ces deux États ainsi que par la Géorgie, la Fédération de Russie, la République de Turquie et l’Ukraine.
Comme indiqué, la Convention représente le cadre de base de l’accord et trois protocoles spécifiques sont signés :
(1) le contrôle des sources terrestres de pollution ;
(2) déversement de déchets ; et
(3) action commune en cas d’accidents (tels que les marées noires).
L’objectif fondamental de la Convention pour la protection de la mer Noire contre la pollution est « de justifier l’obligation générale des parties contractantes de prévenir, réduire et contrôler la pollution dans la mer Noire afin de protéger et de préserver le milieu marin et de fournir cadre juridique pour la coopération et les actions concertées pour remplir cette obligation »[8].
Conformément à leur nouveau statut juridique d’État membre de l’Union Européenne, la Roumanie et la Bulgarie ont eu l’obligation de vérifier la conformité de cette convention avec le droit de l’UE et si ses règles s’avéraient en contradiction avec la politique environnementale de l’UE. Par conséquent, ces deux États membres auraient dû modifier la convention ou s’en retirer.
« Suite à l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l’UE, la Commission a déclaré que l’adhésion de l’UE à la Convention pour la protection de la mer Noire contre la pollution (la Convention de Bucarest) est une priorité », mais la Convention de Bucarest n’est ouverte qu’aux Etats riverains conformément à l’art. XXVIII par. 3 où il est indiqué que : « La présente Convention sera ouverte à l’adhésion de tout État non membre de la mer Noire intéressé à atteindre les objectifs de la présente Convention et à contribuer de manière substantielle à la protection et à la préservation de l’environnement marin de la mer Noire, à condition que ledit État ait été invité par toutes les Parties contractantes ».
De plus, la « Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen. La synergie de la mer Noire – Une nouvelle initiative de coopération régionale » /* COM/2007/0160 final[9] a prévu que « La stratégie communautaire pour la protection et la conservation du milieu marin ainsi que la proposition de directive « Stratégie pour le milieu marin » adoptées par la Commission en 2005[9] reconnaissent la nécessité d’aborder les problèmes posés par le milieu marin au niveau régional (…). À cet effet, les États membres seront encouragés à mener des activités dans le cadre de conventions sur les mers régionales, notamment la commission de la mer Noire (…). L’adhésion de la Communauté à la convention sur la protection de la mer Noire contre la pollution est une priorité » .
Vu que pour l’adhésion de l’UE à la Convention il est nécessaire à modifier la Convention, la Bulgarie et la Roumanie ont présenté une proposition à cet égard lors de la réunion ministérielle de 2009. Même si cinq des six États de la mer Noire étaient prêts à soutenir l’amendement proposé à l’époque, celui-ci n’a pas été approuvé; cependant, il a été convenu que des travaux supplémentaires seraient menés sur cet aspect; un groupe de travail ad hoc au sein de la Commission de la mer Noire (CMN), le secrétariat de la convention, s’est réuni deux fois en 2010; en étroite coopération avec la Roumanie, les services de la Commission ont tenté, tout au long de l’année 2010, de promouvoir cette activité afin d’obtenir un texte d’amendement qui serait acceptable pour toutes les parties contractantes »[10].
« Malheureusement, les résultats des discussions techniques sur l’amendement ont été bien en deçà de nos attentes et de nos efforts ; certains États de la mer Noire, même s’ils ne rejettent pas ouvertement l’adhésion à l’UE, semblent suivre une tactique dilatoire et insister sur des questions institutionnelles qui ont déjà été résolues à d’autres occasions. Ce type de questions institutionnelles ne semble pas être un sujet de préoccupation dans d’autres conventions internationales (par exemple sur la biodiversité et le changement climatique), y compris les conventions sur la protection des mers autour de l’Europe, auxquelles ces pays sont parties aux côtés de
l’UE ».[11]
Dans la doctrine on trouve que la documentation interne de la Commission de la mer Noire montre que la principale préoccupation de la Russie concerne la répartition des droits de vote et des droits de décision entre la Commission européenne et les deux États membres, la Roumanie et la Bulgarie. Les oppositions turque et ukrainienne ont adopté un ton plus diplomatique et ont invoqué le texte actuel de la Convention, qui ne prévoit pas la possibilité pour une organisation d’intégration économique régionale, comme l’UE, d’y devenir partie[12].
Le document « The EU’s Black Sea policy: Where do we stand? [13] », elaboré pour le Parlement européen souligne que la Russie s’est fermement opposée à l’adhésion de l’UE à la Convention de Bucarest contre la pollution de la mer Noire. Son opposition a empêché une coopération plus étroite entre la Commission européenne et la Commission de la mer Noire (de la Convention de Bucarest), l’un des piliers logiques pour développer le partenariat environnemental de la synergie de la mer Noire. L’attitude russe à l’égard de l’UE au sein de la Convention de Bucarest/Commission de la mer Noire est également incohérente parce que la Russie a coopéré étroitement au fil des années avec la Commission et avec les États membres de l’UE au sein de l’organisation sœur de la Commission de la mer Noire dans la mer Baltique, à savoir l’intergouvernementale Marine baltique. Commission de Protection de l’Environnement (HELCOM ou Commission d’Helsinki) qui a toujours accueilli favorablement la Commission ».
Dans ce contexte-ci, l’adhésion de l’UE à la Convention de Bucarest a été analysée sous différents points de vue et trois scénarios qui diffèrent en fonction de la position du grand acteur dans la Convention ont été présentés[14]:
- « le premier scénario est le scénario du statu quo dans lequel l’UE n’est pas partie à la Convention et n’a donc aucun pouvoir coercitif sur les efforts de réduction des émissions des deux groupes de pays ;
- le deuxième scénario, que nous appelons le scénario sans blocage (ou sans délégation), est celui dans lequel le grand acteur est partie à la Convention, mais les États membres décident indépendamment sur leurs niveaux de réduction individuels. Dans ce cas, nous disons que l’UE ne forme pas de bloc de décision avec les États membres ou que ces derniers ne délèguent pas leurs décisions de réduction à l’UE.
En tant que partie à la Convention, l’UE peut effectuer des transferts vers tous les pays côtiers pour les compenser pour avoir entrepris des efforts de réduction négociés.
- le troisième scénario que nous considérons est le scénario de bloc (ou de délégation). Ce scénario est presque identique au scénario sans blocage, sauf qu’au lieu que le joueur décide de son propre niveau de réduction, il délègue cette décision au grand joueur afin qu’il forme un bloc de décision ».
« Entre 2015 et 2018, l’UE a continué d’exprimer officiellement, par des moyens techniques et diplomatiques, dialogue, son intérêt à devenir partie à la Convention pour la protection de la mer Noire contre la pollution (Convention de Bucarest) et à son organe, la Commission de la mer Noire. Le septième programme d’action pour l’environnement[15] énonce l’engagement de l’UE à adhérer à la mer Noire Commission. L’adhésion à la Convention de Bucarest pourrait amener le statut institutionnel de l’UE à s’aligner sur sa contribution substantielle à la protection des zones marines et côtières de la mer Noire environnement. L’adhésion à l’UE pourrait également constituer une raison pour davantage de soutien aux activités de protection de l’environnement de cette région marine ».[16]
Il convient de noter que la Convention de Bucarest est la seule convention européenne sur les mers régionales à laquelle l’UE n’est pas partie.
3. Conclusions et perspectives
En 2011, le Commissaire pour l’environnement avouait que « La Commission maintient son objectif d’adhésion de l’UE à la Convention de Bucarest et continuera à déployer les efforts appropriés, à tous les niveaux nécessaires, pour atteindre cet objectif. L’adhésion à cette Convention nous permettra non seulement de participer au processus décisionnel d’une manière proportionnelle à notre contribution technique et financière déjà substantielle à la protection de l’environnement dans la région, mais facilitera également le respect par la Bulgarie et la Roumanie de l’acquis de l’UE, ainsi que la proximité de la Turquie, pays candidat, avec elle – un exemple en est la directive-cadre sur la stratégie pour le milieu marin, qui appelle explicitement à la coopération régional ».[17]
Il est bien évident que, dans le droit de l’environnement, « l’UE est partie à de nombreux accords internationaux visant à protéger les espèces et leurs habitats. (…) Il existe en outre diverses organisations environnementales internationales établies aux niveaux mondial, régional, sous régional et bilatéral dont l’UE est partie ».[18] Actuellement, en relation avec la Convention de Bucarest, l’UE est observatrice (représentée par la Commission européenne – CE, DG Environnement) et l’Agence européenne pour l’environnement est partenaire.
Pourtant, nous apprécions que le conflit en Ukraine ait changé la perspective concernant l’adhésion de l’UE à la Convention de Bucarest.
Ainsi, nous estimons qu’une série d’aspects doivent être pris en compte, y compris ceux concernant la participation de la Russie à cette Convention.
De plus, depuis l’année dernière, l’Ukraine est un État candidat à l’adhésion à l’UE et les négociations pour l’application des règles de l’UE dans la législation nationale seront ouvertes. En plus, la Turquie reste officiellement un État candidat à l’adhésion à l’UE, [19] même si les négociations d’adhésion n’avancent pas. La Géorgie a également demandé à devenir membre de l’UE. Toutes les parties contractantes, à l’exception de la Fédération de Russie, entretiennent désormais des relations solides avec l’UE et accepte de respecter et d’appliquer les règles européennes en matière de politique environnementale.
En outre, on peut noter que, pendant cette période de conflit, la Commission pour la protection de la mer Noire contre la pollution a mené ses activités, avec la participation de représentants de la Fédération de Russie.[20] Mais, à la fois, on se demande si pendant la guerre en Ukraine, la lutte contre la pollution est toujours menée par tous les Etats contractants. La guerre entre deux Parties contractantes ne pollue-t-elle pas la mer Noire ?
Dans la dynamique du contexte international, nous considérons que l’éventuelle adhésion de l’UE à la Convention de Bucarest devrait prendre en compte à la fois la fin et les conséquences de la guerre en Ukraine et les priorités de la nouvelle Commission européenne, qui sera approuvée à la fin de l’année prochaine par le nouveau Parlement européen.
En conclusion, la démarche scientifique peut être développée pour intégrer l’image de la Mer Noire après-guerre et une potentielle nouvelle position de l’Union par rapport à la Convention. Il est bien évident que l’UE est partie à de nombreux accords internationaux dans le domaine de l’environnement, mais l’adhésion à la Convention de Bucarest pourrait, d’une part, resurgir aussi des questions sur l’intérêt stratégique et politique dans cette région qui constitue la frontière externe de l’Union avec deux pays dont l’appartenance aux valeurs de l’Europe est souvent remise en cause et, d’autre part, ce processus garantirait aux citoyens des Etats Membres la sécurité et le bien-être comme objectifs de l’Union.
Alors, dans ce cas, serait-il utile que l’UE adhère à la Convention ? Question tout à fait ouverte à de futures recherches.
* Lecteur universitaire, Université de Bucarest, Faculté de Droit, Bucarest, Roumanie. L’activité professionnelle: activité didactique depuis 15 ans en Droit de l’Union européenne à la Faculté de Droit, Faculté de Langues Modernes Appliquées et à la Faculté d’Histoire, Université de Bucarest; l’activité professionnelle se déroule depuis 20 ans dans le domaine des affaires européennes (libre circulation des personnes et services) dans le cadre du Ministère de l’Education qui a été complétée par d’autres activités spécifiques comme celles d’expert TAIEX fournissant l’assistance technique au profit de la Communauté Chypriote Turque (2014- à présent). E-mail: oana.salomia@drept.unibuc.ro.
Les opinions de l’auteur sont exprimées à titre personnel et n’engagent pas l’institution à laquelle il est affilié.
[1] Elena Lazăr, Migration by Sea – Current Challenges in International Law, no. 20/2018, Revista română de drept internaţional, pp. 49-53.
[2] Oana-Mihaela Salomia, “European Legal Instruments for Green and Digital Transition”, Challenges of the Knowledge Society Bucharest, 14th Edition, (May 21th 2021), , “Nicolae Titulescu” University Publishing House, Bucharest, pp. 487: « As international intergovernmental integration organization, the European Union acts within the limits of the powers conferred by the Member States in order to achieve the common objectives set out in the Treaties, objectives which diversify and multiply as society itself evolves globally »
[3] Roxana-Mariana Popescu, “Legal Personality of International Intergovernmental Organization”, Challenges of the Knowledge Society Bucharest, May 21th 2021, 14th Edition, Nicolae Titulescu University Publishing House, pp. 466-470.
[4] Mihaela Augustina Niță (Dumitrașcu), Dreptul Uniunii Europene I, ediția II-a, Ed. Universul Juridic, București,2023, pp. 44.
[5] Version consolidée à
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:02008L0056-20170607.
[6] Voir Ion Gâlea, Carmen Achimescu, « Les Métamorphoses de la Commission du Danube », no 15/2021, Revista română de drept internațional, pp. 58-72.
[7] Voir Ștefan Bogrea, “The European Union’s Role as an Actor in International Law of the Sea”, no 20/2018, Revista română de drept internaţional, no 20/2018, pp. 141-149.
[8] Voir Ion Gâlea, Carmen Achimescu, « L’apparence de modernité de la Convention de Belgrade de 1948 relative à la navigation sur le Danube » ; Adriana Almășan, Ioana Vârsta, Cristina Elisabeta Zamșa, In honorem Flavius Antoniu Baias. Aparenta în drept. The appearance in law. L’apparence en droit, Ed. Hamangiu, București, 2021.
[9] At 5 March 2019, the EEAS and the European Commission published the third implementation report of the Black Sea Synergy. The Joint Staff Working Document “Black Sea Synergy: review of a regional cooperation initiative – period 2015-2018” is a factual review, underlining results, drawing lessons learned and flagging key aspects, further informing the developments of this initiative. It confirms the practical utility of the Black Sea Synergy initiative, its positive contribution to regional cooperation and its yet untapped potential.
https://www.eeas.europa.eu/eeas/black-sea-synergy_en.
[10]Answer given by Mr Potočnik on behalf of the Commission, 14.3.2011.
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-7-2011-000614-ASW_RO.html
[11] Answer given by Mr Potočnik on behalf of the Commission, 14.3.2011.
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-7-2011-000614-ASW_RO.html
[12] Basak Bayramoglu, Corina Haita-Falah, “With or without the European Union: the Convention for the Protection of the Balck Sea Against Pollution”, February 2019.
[13] Fernando Garcés de Los Fayos, Directorate-General for External Policies of the Union Policy Department, Brussels, September 2013, p. 12.
[14] Basak Bayramoglu, Corina Haita-Falah, idem.
[15] Le huitième programme – Le programme d’action général de l’Union pour l’environnement à l’horizon 2030 ne mentionne plus un tel objectif.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32022D0591
[16] Joint Staff Working Document Black Sea Synergy: review of a regional cooperation initiative – period 2015-2018 Brussels, 5.3.2019, SWD(2019) 100 final
[17]Answer given by Mr Potočnik on behalf of the Commission, 14.3.2011
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-7-2011-000614-ASW_RO.html
[18]Answer given by Mr Potočnik on behalf of the Commission, 14.3.2011
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-7-2011-000614-ASW_RO.html
[19] Bogdan Aurescu, “The Role of the European Union in the Wider Black Sea Region”, pp. 39: The accession of Turkey to the EU will boost its role in the Black Sea region, increase its presence and project its interests better across the wider Black Sea are
https://www.esiweb.org/pdf/esi_turkey_tpq_vol10_no1_Bogdan%20Aurescu.pdf.
[20] http://www.blacksea-commission.org, dernière visite du site internet, le 04/10/2023.